域名分配折射大国博弈 变革之路值得审视和关心

原标题：域名分配折射大国博弈

■编者按

每一个电子设备或者网站想要接入互联网都需要一个唯一的标识，解决这个问题的组织叫作互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）。它的名字里，本身就带有“分配”二字。凡是需要分配的，都是稀缺资源。凡是稀缺的资源，都势必引起博弈和斗争。

互联网发展日新月异，生活方式愈加便捷，我们天天使用的各种电子设备如今均能智能互联。在这一过程中，我们也许从未意识到，这么多电子设备挤在同一个互联网的篮子里，总有一天会挤爆。这一天实际上已经来临了，全球IPv4的地址有43亿个，听起来似乎数量很多，但目前已经完全分配殆尽，更多的用户、更多的设备要接入互联网怎么办？只能把篮子扩大，IPv6地址的部署就是为了满足这一需求。

然而，更为重要的问题是，谁来决定谁能进入这个篮子？篮子要改造，谁说了算？互联网貌似没有国界，但是一个具体的互联网科技问题，却不能没有国别政府的参与。在互联网科技领域，任何国家与美国相比，都不能算是强国，而互联网规则的制定方面，长期以来也都是美国一家独大，这显然有失公允。改革和博弈是未来互联网的关键词，然而变革之路的每一步都值得我们审视和关心。

1.美国在互联网关键资源分配中的特殊身份

从美国政府正式向ICANN移交互联网地址分配权到今，已经整整3个月了。普通网民的上网体验似乎并没有什么变化，然而这3个月对互联网未来的影响，将逐渐显现出来。IP地址在IPv4时代的后期曾经出现过一段时间的稀缺，顶级域名很长时间里只有22个。目前，IPv6和新通用顶级域名已经广泛投入使用，虽然有海量的IP地址，仍然需要分配，因为分配IP地址的最重要目的是为了寻址和便于管理。互联网名称与数字地址分配机构（ICANN）的核心职能被称为互联网地址分配当局（IANA）职能，简单说就是对互联网唯一标识符做登记记录，IANA职能按照具体内容和服务对象可以划分为三个方面：第一是根据ICANN的政策对DNS根区文件进行更新和修改，根区文件里登记了所有顶级域名的服务器IP地址，是域名查询的基础；第二是根据全球五个地区性互联网注册机构（RIRs）的政策来登记分配IP地址；第三是根据互联网工程任务组（IETF）确定的标准来登记互联网协议参数（比如将80分配给HTTP端口等）。可以把IANA想象成一个秘书，同时为三个老板ICANN、RIRs和IETF服务。

早期互联网是美国国防部的科研项目，由于这一历史渊源，互联网转为民用、商用、扩展到世界各地后，美国政府仍然长期保留着对IANA职能的监管。具体而言，美国商务部下属的国家电信和信息管理局（NTIA）与ICANN定期签署一份零成本合同，将IANA职能授予ICANN运营；在根区文件的具体操作中，ICANN对根区文件的每次修订都需要获得NTIA的许可。此外，NTIA还通过与ICANN签署承诺确认书等文件，对ICANN的治理模式提出一些具体要求。

这些措施在客观上对ICANN这个组织不断改善工作机制、逐步走向成熟起到了一定促进作用，美国政府在ICANN成立18年的历史上也并未滥用过对根区文件操作的监管权，但是，与其他国家政府在ICANN中只能通过政府咨询委员会为决策提供咨询意见相比，美国政府对ICANN有特殊的影响力，对根区文件的操作可以否决，这种特殊身份受到了各国政府和国际社会的广泛质疑和批评，要求美国政府改变做法，取消与ICANN的特殊关系，退出根区管理体系。

2.互联网地址分配权移交博弈

在国际社会的多年呼吁和推动下，2014年3月，美国政府宣布有意将IANA职能的管理权移交给全球互联网多利益相关方社群，要求ICANN召集全球互联网社群制定移交方案。全球互联网社群经过为期两年的讨论和协商，共同制定通过了IANA管理权移交和加强ICANN问责制两个方案，于2016年3月提交给美国政府，美国政府于2016年6月宣布方案符合其预设的各项条件，计划于2016年9月30日午夜NTIA与ICANN的合同到期时实现移交。

此时，美国国内以共和党参议员泰德·克鲁兹为首的保守派政治势力借口移交会破坏全球互联网的开放自由，极力企图在美国国会通过法案阻挠或延迟移交，在其计划受挫的情况下，美国中西部四个州的司法部长甚至在移交前一天在法庭联合起诉NTIA，试图申请临时禁令来迟滞移交，这些手段最终都以失败告终。2016年10月1日，NTIA与ICANN的合同正式到期失效，NTIA退出根区管理，美国政府在ICANN中的特殊地位不复存在了。

现在，移交已经完成3个月了，互联网用户的上网体验没有受到任何影响。然而，最为激烈的斗争，从来都是悄无声息地进行的。加强全世界互联网社群对一个统一的全球互联网的信任，确保域名系统的安全稳定，并不断改善包容性、多元化和代表性，让更广泛的社群成员特别是发展中国家的社群成员能够积极参与，这是一条长远的斗争之路，也ICANN的职责。

3.新时期新挑战

ICANN成立之时，全球只有不到4%的人能上网，网民数还不到1.5亿，其中一半以上在美国。而今天，全世界已经有36亿互联网用户，超过了全球人口的一半，众多互联网用户的母语并非英语，下一个10亿互联网用户，更将是主要来自非英语发展中国家。这对互联网地址分配的工作提出了很多新的要求。

第一是提供更多IP地址，满足互联网快速发展的需求。全球IPv4的地址只有43亿个，目前已经完全分配殆尽，怎样保证更多的用户、更多的设备能够接入互联网？近年来ICANN积极推动IPv6地址的部署，IPv6地址总数约有3.4×1038个，这个巨大的地址库在可预见的未来能够充分保证互联网继续高速发展，即便实现万物互联时也能满足需求。

第二是推进国际化域名的发展。长期以来，域名只能使用英文字符，这对非英语国家特别是广大发展中国家的用户上网形成了语言文字方面的障碍，自2010年以来，国际化域名的应用逐步推开。2010年第一批国际化国家地区顶级域名投入使用，其中就包括中文的“.中国”。此后数年里，一批覆盖了十几个语种的国家地区顶级域名和通用顶级域名陆续投入使用，与之相应的国际化电子邮件也开始部署，这使得非英语国家的互联网用户完全使用自己的母语上网已经开始变成现实。

第三是促进域名市场的竞争。2012年以前，全球通用顶级域名只有22个，.COM基本是企业注册域名时的唯一选择，好的域名很难注册到，动辄卖出天价。从2013年开始，一千多个新通用顶级域名陆续投入使用，这其中有地理名称类的.NYC、.TOKYO和.BERLIN，有企业品牌类的.BMW、.APPLE、.联通，有体现具体行业和内容类别的.HOTEL、.BLOG、.TECH，也有.政务、.公益、.公司、.网络这样的众多中文顶级域名。这些顶级域名投入市场后，促进了域名行业的竞争，为域名用户提供了更多选择和创新机会。

第四是不断提升域名系统的安全稳定。为了提升域名系统的安全性，ICANN自2010年开始实施DNSSEC，对根区文件进行加密和解密验证，通过定期更新密钥，可以有效地保证根区文件不被篡改。另外，ICANN也积极推进由其管理的L号根服务器在全球的部署，通过与全球各地机构与企业伙伴的合作，L根在全球一百多个国家和地区部署了节点，这既保证了当地用户查询根服务器时的响应速度，又大大增强了整个根服务器系统的抗攻击能力，使得DNS系统更加安全、稳定。

第五是持续改进ICANN的包容性和代表性，不断推进多元化。只有来自各个国家、地区的各个利益相关方都广泛、深入地参与到互联网地址分配的工作中来，ICANN的政策协调工作才能符合全球互联网社群的需求，维护他们的利益。近年来，ICANN成立了负责与全球利益相关方合作的专职部门，在世界各地宣传介绍ICANN的工作，与当地互联网社群广泛交流，帮助他们逐步参与到ICANN的社群组织和具体工作中。ICANN也通过组织和资助各种能力建设项目，有针对性地帮助发展中国家社群成员和广大青年学习参与ICANN工作。

（宋崝 作者系ICANN北京合作中心主任）